这份报告名为《全球稳定币安排：跨境脆弱性与金融稳定监测》，随FSB主席Andrew Bailey致G20财长和央行行长的信函一同发布。报告总结了FSB正在开展的稳定币风险研究，并提出进一步完善跨境数据监测、监管机构信息共享及危机处置机制的工作方向。

报告首先指出，虽然稳定币已经形成约3000亿美元的市场规模，但目前的主要用途仍集中在加密资产市场。交易者通常使用稳定币作为进入、退出加密市场和进行数字资产交易的流动性工具。在部分新兴市场和发展中经济体，稳定币还被用作替代性价值储存工具，并在跨境资金转移中发挥作用。

FSB预计，随着稳定币进一步进入支付和结算领域，其风险结构也将发生变化。稳定币在不同国家可能同时承担交易媒介和价值储存工具的作用，并通过与其他金融市场的联系形成更广泛的风险传导渠道。

报告特别提出，全球稳定币发行人可能无法完整掌握自己的持有人结构。

与商业银行能够通过账户关系识别存款人不同，稳定币可在全球二级市场全天候转移。发行人未必知道最终持有人是谁、位于哪个司法管辖区，也可能无法提前判断大规模赎回需求会从哪里出现。稳定币形成的负债因而具有较强的跨境流动性，部分负债分布却难以直接观察。

与此同时，支持稳定币发行的储备资产通常存放在特定司法管辖区，其管理和赎回活动仍受到当地银行营业时间、证券市场结算制度以及监管要求的约束。

FSB将这种时间与地域上的差异列为主要风险来源。稳定币可以在二级市场全天候交易，但储备资产的出售和法定货币赎回需要依靠传统金融机构完成。如果市场出现集中抛售，二级市场价格可能迅速下跌，发行人的赎回安排则可能无法同步满足需求，进而增加稳定币偏离锚定价格的压力。

流动性充足的二级市场可以通过套利交易帮助价格重新接近面值，但在大规模赎回和市场压力下，稳定币仍可能通过其他渠道影响传统金融体系。

报告列出了三种主要传导路径：发行人为满足赎回集中出售储备资产；赎回资金需求引发相关银行存款流出；以及稳定币广泛用于实体经济支付、结算和外汇交易之后，对相关金融市场产生连带影响。

对于同时在多个国家发行的稳定币，FSB还单独研究了多发行主体模式（multi-issuer arrangement）的风险。

在这类结构中，同一稳定币可以由多个关联发行机构共同承担负债，但各机构分别管理自己的储备资产。持有人可能被允许向集团内任何一家发行机构提出赎回申请，而无需向最初发行代币的机构赎回。

这种安排可以支持稳定币在不同地区流通，却也可能造成储备资产与赎回需求之间的地域错配。

例如，某一地区的发行机构持有较少储备，但市场压力促使大量持有人集中向其申请赎回。集团需要跨境调拨储备资产，或者通过二级市场交易重新平衡不同发行主体的资金状况。这些操作依赖资金流动、市场准入、信息交换和机构协调，在市场压力下可能受到限制。

报告进一步指出，当发行机构无法判断部分持有人的所在地时，各关联发行人之间如何分配负债，以及持有人在发行人破产时拥有哪些法律索偿权，都可能出现争议。

储备资产质量和监管制度也是FSB重点关注的问题。报告认为，如果稳定币集团将低流动性或低质量储备资产存放在尚未完整实施国际监管建议的司法管辖区，跨境企业结构可能进一步放大流动性及运营风险。不同地区的破产法律也可能使发行主体倒闭时的资产处置和债权确认更加复杂。

对于新兴市场，FSB提出了另一组风险。

当美元稳定币在本地被广泛用于支付和储蓄时，可能发生货币替代、银行存款流失，以及资本流动管理难度增加等情况。在这种情况下，即使稳定币在全球市场的总体份额不算很高，也可能在某个经济体内形成系统重要性。

报告还指出，不同国家之间的稳定币监管制度仍存在明显差异。部分发行机构可能选择在监管较宽松或尚未建立完整制度的地区设立和运营，并通过跨境网络向其他市场提供服务。

这项发现延续了FSB过去几年的监管工作。

2023年7月，FSB发布全球稳定币监管的十项高级别建议，要求各国建立适当的监管权限、持续监督机制、风险管理和信息披露制度，并特别强调跨境合作、赎回权利、储备资产以及发行机构的恢复和处置安排。

2025年10月，FSB公布对全球加密资产监管框架落实情况的专题评估。评估发现，多国已经在加密资产交易和服务商监管方面取得进展，但全球稳定币监管框架的建设相对滞后。已经完成相关立法的司法管辖区，也未必全面符合FSB建议。

此次报告在原有研究基础上，将重点进一步转向稳定币实际流通所产生的跨境风险和数据监测能力。

FSB发现，虽然区块链能够产生大量公开交易数据，但监管机构仍然难以确定这些交易对应的实际经济活动。链上钱包通常使用假名地址，资产还可能通过智能合约、交易所和其他中介机构流转，导致交易地点、参与者身份和资金用途难以直接识别。

监管机构目前大量依赖第三方数据提供商进行稳定币市场监测。这些机构使用各自的方法整理链上交易、过滤无效活动并估算钱包和交易所之间的资金流动。但不同公司的数据识别方法、统计覆盖范围和公开程度存在差异，可能导致同一市场指标出现不同结果。

报告指出，部分数据实际上已经存在，却没有向监管机构或公众充分披露；另一些数据则因统计格式和识别方法缺乏统一标准，难以进行跨机构和跨地区比较。链上地址与真实地理位置、资金用途之间的对应关系，尤其难以建立可靠统计。

对于需要监测全球稳定币资金流向的监管部门，这些缺口将影响其识别资金集中度、跨境赎回和储备资产分布的能力。

FSB建议，未来的监测应增加对稳定币二级市场深度、流动性、市场结构，以及持有量、赎回需求和储备资产地域分布的统计。对于拥有多个关联发行主体的稳定币集团，需要特别关注不同发行机构之间的资金流动及储备调拨情况。

报告最后提出三项后续工作方向：完善跨境风险监测指标并加强监管合作；推动各国继续落实2023年稳定币监管建议，特别是跨境信息共享；进一步研究全球稳定币发行机构在遭遇严重经营困难或破产时的恢复与处置机制。

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